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试论海南海洋污染防治中的法律问题

发布时间:2016-03-08 11:04

  论文摘要 本文探讨了海南辖区潜在的海洋环境污染风险,以及海南海洋污染防治中的法律问题,并针对这些法律问题提出可行性的对策建议。

  论文关键词 海洋污染 海南 法律问题

  一、海洋环境污染概述

  海洋环境污染是指人类在海洋中进行的各类生产与消费活动以及各种排放的陆源污染物进入海洋时会对海洋自身的生态平衡、环境美观等造成负面影响这一类污染的统称,海洋环境污染并不考虑人类是否有意为之的主观因素,而只是强调人类行为所造成的污染这一客观结果,因而即便是一些人类无意识目的的行为,也有可能导致海洋环境污染的发生。海洋环境的范围涵盖了海洋水体、海底和海面上空的大气,以及跟海洋密切关联相互影响的沿岸与河口区域 。生物与非生物资源的共同存在,为海洋环境构建了一个非常复杂的生态系统,这也是海洋环境污染的特殊性所在。
  简而言之,,海洋环境污染具有以下特点:
  一是污染的来源丰富。海洋环境污染的来源既可以来自陆地(比如工业废水排放入海),也可以是来自海上(比如船舶作业发生意外、海上钻油平台泄露等所导致的污染),不同的海洋环境污染源加大了处理海洋环境污染的难度,并对处理海洋环境污染的专业性提出了更高的要求。
  二是污染范围广阔。因为海洋自身的广阔,并且各个海域之间都是相互贯通的,所以只要其中一个海域被污染,其周遭海域都有被污染的可能。由此可见,海洋环境污染不同于有丰富隔绝措施可采用的陆地污染,海洋环境污染物的自由流动大大增加了隔绝海洋环境污染源的难度。
  三是危害程度大而持久。海洋环境污染物自身往往难以被海洋环境所降解,因而能够长期地留存于被污染的海域,并对在该海域中的生物生存产生威胁甚至直接导致生物灭绝情况的发生。
  四是治理困难且不易控制。由于海洋环境污染的上述特点,注定了海洋环境污染一旦发生就难以得到控制与治理。尤其各国之间的海域在发生污染时往往难以得到有效的治理合作,因而加剧了控制和治理海洋环境污染的难度。

  二、海南辖区潜在的海洋环境污染风险分析

  (一)海南辖区潜在的船舶污染风险
  1.辖区船舶流量增大,加大了船舶污染概率。随着我国经济的不断发展,作为经济特区的海南辖区的过往船舶正在日益增多。2010年的数据显示,海南北部琼州海峡的日均交通量约500艘次,月均交通量15200艘次,年交通量达17万艘次以上 。过往船舶的不断增多会加大船舶发生碰撞与搁浅的次数,由此而引发的船舶漏油等事故会对海洋环境造成污染。值得庆幸的是,目前海南辖区尚未发生重大海洋环境污染事故,但船舶污染可能性的增大让人无法掉以轻心,毕竟重大海洋环境污染事故一旦发生就是近乎无可挽回的后果。
  2.海南辖区危险货物吞吐量增大。2014年,海南辖区货物吞吐量为1.18亿吨,其中危险货物吞吐量约1400万吨,占比约12%。值得一提的是海南超过75%的货物吞吐量都是在海口港和洋浦港完成的,货物吞吐量如此巨大且集中的海港,对危险货物装卸作业是一个严峻的考验,因为危险货物装卸经常需要花费大量的时间去完成诸多环节的作业,而且对码头设施及天气的依赖程度较高。这些不利的影响因素一旦发作,都有可能会造成爆炸等灾难事故的发生,其后果有可能会像2015年8月天津港发生的爆炸事件一样严重。
  3.海上钻井平台的溢油风险。2009年,国务院颁布44号文件《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》,对海南的建设提出了大力开发海洋油气资源的要求。受此文件的激励,中海油南海西部石油管理局大力主导参与海南海洋油气资源开发项目,并建成了该公司专属的海南码头,以帮助更多的海上钻井平台进入海南辖区作业。但在大力开发海洋油气资源的同时也应警惕海上钻井平台的溢油风险。该风险即便是西方发达国家也难以完全杜绝,而我国的海洋油气资源开发技术与管理水平较为落后,其风险就更加难以防范了。
  4.游艇产业快速发展的污染风险。根据《海口市游艇码头总体规划》的资料显示,到2020年海口将建成10个游艇码头,其游艇泊位将达到1320个。海口市还计划在将来的另一个十年加强游艇码头建设,力争在2030年建成游艇码头16个,游艇泊位的规模将达到3500个。固然海南拥有适宜游艇经济的气候与海洋条件,但发展游艇经济所相应带来的游艇油污水污染以及垃圾等问题却将对海南的海洋环境产生不利影响,而相应的管理措施却往往由于监管难度过大等问题而难以得到有效落实。
  5.液货船的海上过驳作业增多加大海洋污染概率。当前海南辖区的海上过驳作业数量仍不多,但其规模仍在不断发展壮大。为有效防控液货船的海上过驳作业意外所产生的风险,其实,中国交通部早在1996年就颁布了《液货船水上过驳作业安全监督管理规定》,对液货船水上过驳作业的申请、审批和管理给予了严格的限定。其中第十五条就对液货船水上过驳作业的水域进行了明确要求:“过驳作业水域应选择底质好,有遮蔽,风、涌浪小,水、潮流平缓,水深适宜,利于锚泊和靠、离泊,能满足安全和环保要求的水域。”第十七条更对执行水上过驳作业的船泊做出了明确界定:“水上储库的靠泊设备应能满足拟靠泊船舶的安全靠泊各项要求,应规定出只能接受安全靠泊的船舶类型和尺度。”但仍有些公司无视该规定的存在,受利益的驱动在海南进行不必要的海上过驳作业,这类行为对海南的海洋环境安全已经构成了一定程度的威胁。
  (二)海南近岸海域陆源污染风险
  1.工业废水污染。工业生产不可避免地会产生大量的工业废水,因为水资源的天然流动性,人们往往会选择将工业废水排放到河流或湖泊中。而河流和湖泊中的水又会经过几番流动最终流入海洋中,最终对海洋环境形成污染。
  2.城镇生活污水。现代城镇的生活污水都是流经下水道,再被集中排放到河流中,并最终像工业废水的汇聚路径一般被排放到近海的海洋里。一些富营养化的生活污水还会造成江河湖海的赤潮污染,进而威胁鱼类的生存。
  3.畜禽渔养殖污染。受益于热带气候和近海优势,海南的生物品种一直很丰富,这为海南发展畜禽渔业提供了得天独厚的优势。但海南在发展畜禽渔业的同时也不可避免地会形成畜禽渔养殖的污染。比如畜禽渔业的排泄物处理就是一个明显问题,如果处理不好不仅会污染陆地环境,同时也会对海洋环境构成威胁。
  4.面源污染。面源污染,即污染物通过降雨或地表水流冲刷的作用,由大气或陆地进入到海洋并污染海洋的一种现象。海南的面源污染较多的是来自农业生产的化肥,饱含营养的化肥污染物进入海洋后会加大海洋发生赤潮的风险,因而是值得警惕的 。



  三、海南海洋污染防治中的法律问题分析

  (一)条文原则性强但现实可执行性较差
  受过往体制思想的影响,我国的立法理念较为粗放,注重宏观上的原则性,为防止以偏概全往往会采用高概括性的较为模糊的语言进行表述,这种情况在我国海洋环境保护法律中也时常出现,导致了海洋环境保护法律中较为缺乏可进行现实操作的法律条款。为弥补这一不足,一部法律颁布后往往需要制定一个配套的具体实施细则来辅助法律的落实与实施,但这种实施细则的出台经常会有滞后性,甚至有时会难产数年才能得以出台,这就不可避免地会造成地方执法部门的执法困难,进而对法律的落地产生不良效果。
  (二)多头管理体制影响了立法进程和质量
  我国的海洋环境管理模式仍然摆脱不了多头管理体制的影响,实行的是军队、海洋、海事和渔业分工负责的分部门监督管理模式。因为多个部门的职责互有交叉,导致始终难以实现有效的协同管理,一些管理部门更是在利益分配面前不断形成摩擦和产生矛盾,甚至造成一些职能部门事实上“退位”的情况发生。多头管理的弊端在于管理部门对没有利益的海洋环境保护领域往往抱着踢皮球的态度不予理睬,对有利益可追逐的海洋环境保护领域则纷纷抢占,管理类的规章制度多头齐出,也不管相互间是否存在说法不一与互相矛盾的地方,这显然并不利于海洋环境保护。
  (三)缺乏法律责任制约
  明确破坏海洋环境或对治理海洋环境污染造成阻拦作用的法律责任是落实海洋环境保护执法机制的重要途径之一,其中的法律责任认定通常为海洋环境治理责任,即指当事人因不履行治理海洋环境污染义务而须依法承担的由审判裁决产生的法律后果,而根据其性质的不同又可划分为行政、刑事和民事这三种类型的法律责任。遗憾的是,我国当前对法律责任的规定普遍存在单一化倾向,未能形成真正的法律责任认定体系,因而无法对破坏海洋环境或对治理海洋环境污染造成阻拦作用的违法行为形成有效的制约。

  四、海南海洋污染防治中法律问题的对策研究

  (一)促进沿海地方立法以增强现实可操作性
  海洋环境保护法律的配套实施细则最终只能由各个地方性立法机构落实出台,因而在真正实施对海洋环境污染的治理时,还是需要借助地方政府与立法机构的力量,通过它们的努力建立一套完善而高效的治理海洋环境污染的实施细则,这样才能取得事半功倍的效果。在制定地方性的海洋环境保护法律法规时,因地制宜地制定符合自身的法律法规,同时兼顾保护与治理并驾齐驱的原则,秉持可持续发展的理念,对本地的各个海域制定相应的现实可执行的法律条款及其配套的实施细则,保证每个海域在遇到海洋环境污染及其潜在威胁时能够有法可依。
  (二)设置统一的治污协调机构
  当前国际上先进的海洋环境保护管理体制主要有日本、美国和韩国三种类型,它们分别对应分散型管理、半集中型管理和集中型管理。但由于现有条件的制约,我国无法重新设置一个统揽全部海洋事务的全新部门,更为可行的操作则是让各级海洋局主持建立一个协调委员会,由其负责不同地方海域之间的环境保护协调工作,由国家海洋局牵头落实执行,这样才能实现自上往下的有效领导。国家海洋局的协调委员会还应重点关注那些长期遭受海洋环境污染的地区,在必要时应给予人力物力财力上的倾斜与帮助,并将该地区的海洋环境污染治理交由更上一级的海洋局牵头落实处理,以实现对治理海洋环境污染的重点区域突破。
  (三)规范法律责任以保障治污工作开展
  海洋环境保护法律责任的缺失,是造成我国当前海洋环境无法得到有效保护的一大重要原因。有必要规范海洋环境保护法律责任,以保障治污工作的开展。对此,首先,应理顺治理海洋环境污染各个部门之间及部门内部之间的主体关系,对政府保护海洋环境的职责提出明确要求,让治理海洋环境污染能够得到有力支持。应将海洋环境保护提升到政府战略发展的层次来给予重视,让地方政府的实权领导负责海洋环境保护的执法工作并对其进行考核;其次,要积极鼓励环保组织参与到治理海洋环境污染工作当中,但不能因此而免除对海洋环境污染肇事者的法律责任认定与追究,而是应当加大对海洋环境污染肇事者的违法惩处力度,以对后人起到警示作用。



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