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试析依法治国视角下深化行政问责的审慎思考

发布时间:2016-03-06 09:50

  论文摘要 近年来,,我国现代行政问责理论和实践取得长足发展,但从问责文化、主体、客体、事由、程序、结果等方面分析,行政问责的法制化进程依旧缓慢,须通过强化异体问责,严格责权对等,完善具体制度及完善问责救济来推进行政问责的进一步深化。

  论文关键词 依法治国 行政问责 法制化

  官员问责古而有之,但大家普遍认为,我国现代行政问责制的正式启动是在2003年突如其来的“非典”危机之后。历经十多年的问责实践,今天在依法治国的大背景下,我们再思行政问责的进一步发展与深化,加速行政问责的法制化进程乃必议之题。

  一、我国行政问责发展历程简述

  (一)风暴启动(2003年)
  “非典”后的集中问责,这是新中国成立以来,我们首次就同一事件进行的大规模集中问责。
  (二)事件推进(2004年-2009年)
  各类生产安全事故(特别是矿难)和群体性事件的频发,各种官员行为失范给人民生命和财产造成的损失,对政府公信力甚至合法性造成了诸多不良的影响,问责进入高发期。
  (三)制度完善(2004年-2009年)
  从2004年到2009年,我们在积极实践问责的同时,也从未停止过对行政问责制度的探索和构建。除了《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《党政领导干部选拔任用条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》等法律法规中对于问责的规定外,2009年6月30日出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》),在问责对象、问责事由、问责方式以及问责程序等方面有了突破性发展,这标志着我国党政领导干部问责进入法制化轨道。与此同时,各地各级问责办法纷纷出台细化措施并付诸实施。
  (四)发展进步(2009年至今)
  制度的效力只有通过实践才能得以检验,《暂行规定》的出台,使得我国散见于各类法律法规中关于问责的有关规定条款,以及各地方性问责制度有了上位参照。十八大之后,作风建设、反腐倡廉和干部选用等有关制度的出台和完善,又进一步推进了行政问责实践的发展。

  二、我国行政问责的法制化进程缓慢

  推进行政问责制是我国建设责任政府和法治政府的必然要求,同时也是进行政管理体制改革的重要内容。近年来,我国各级政府在行政问责的制度构建和实践方面进行了有益探索,并取得了长足进步,但行政问责的法制化进程依旧缓慢。
  (一)问责文化缺失,异体问责缺少法律保障
  根据行政问责的主体不同来划分,我们常见案例中的问责多为同体问责,即问责启动、处置和实施的主、客体都在同一行政系统内,而其他问责的重要主体,包括人大、政协、民主党派、公众和媒体等在行政问责方面所发挥的作用则十分有限。
  根据世界各国问责制的实践,问责既需要同体问责,也需要异体问责,且关键在于异体问责。尽管同体的“上问下责”是一种最直接、有效的方式,但这样的“自问自责”,难保问责结果的公正性,难免会引起公众的质疑。而异体问责最重要的价值就体现在它监督的广泛性和客观性。尽管自国内行政问责理论研究兴起之时,各界就已开始关注行政问责启动程序的合法性问题。但由于早期的问责实践我们是在基础制度不健全的情况下摸索实施的,所以长期以来多数采取的是同体问责的方式,对同体问责的制度构建研究较多,对于异体问责,特别是公众这个重要主体启动问责的合法性问题缺少深入研究。且相比政府机构,单个的公民或组织由于天然的局限性,在信息的获取和占有上不具优势,再加上新闻渠道不够通畅,公众的信息知情权就得不到充分保障,启动问责也就无从谈起。异体问责由于缺乏制度约束和保障,制约了行政问责的发展。
  (二)问责客体不明确,责任划分缺少法律依据
  权责不对等是造成问责客体不明确的根本原因,问责事件发生后,责任应落实到哪一层级、覆盖到什么范围,各地各部门没有明确的规定,具体问责的责任划分也缺少相应的法律依据。加之问责过程中的推诿、扯皮情况严重,使得问责对象、问责方式常常发生偏差。
  另一方面,是同体“上问下责”本身存在的问题,遇到问题,上级作为问责主体向下级启动并实施问责,以此类推下去,上级有不作为、缓作为、乱作为、作为不力、无作为等情形出现时,该由谁来启动和实施问责呢?出了问题,需要承担责任的时候就层层“下压”,被问责的往往是最基层的、一线的决策执行者。这样的问责就会有人“受委屈”,就会有人逃避责任,问责就失去了应有的效力和约束力。因此,行政问责的一个重要基础就是有权必有责,责权须对等。


  (三)问责事由较单一,问责程序缺少法律监督
  在我们所见的众多问责案例中,绝大多数是针对事故的事后性问责,实际上不是在“问责”,而是在“追责”。责任追究,是对有过错行为的事后追责;而行政问责,除了对有过错行为追责外,还应该包括非过错追究,除了对具体行政行为监督问责外,还应该对抽象行政行为实施监督问责。因此,行政问责的指向是:具体行政行为中的不作为、缓作为、乱作为、作为不力、无作为,以及抽象行政行为中的政策、制度失当或不适用。由此可见,推进行政问责制的重大意义,既在于防患于未然,也在于惩前毖后。惩罚、处分只是行政问责的手段,而多问少责、防患、预防才是行政问责的真正价值所在。
  在问责程序方面,尽管《暂行规定》的最大亮点就是用了将近三分之一的篇幅来规定问责程序,但从诸多问责案例来看,我们问责程序的启动仍然存在较大的随机性,能够引起上级主管部门关注,进入决策视野,启动问责程序的往往是一些社会反响强烈、媒体广泛关注的事件,否则,就可能大事化小、小事化无。公众和媒体长期以来扮演着“推波助澜”的角色,而没有真正发挥其问责主体的作用。问责的过程和最终的结果也往往是以官员级别和事件影响为判断基础,难以排除人为因素的干扰。实践中,除少数问责事件和问责结果适度公开外,问责的具体过程,以及其他相关责任人应当承担怎样的责任、受到怎样的处罚、问责的程序怎样等均未公开,公众更没有了解问责情况的渠道,只能凭借猜测、臆断和非主流渠道传播来分析理解。问责程序的不公开,剥夺了公众的知情权和监督权,不利于问责制度的健康发展。
  (四)问责结果有漏洞,官员复出缺少制度刚性
  问责从启动、调查、处置到实施,并非完成了全过程,被问责官员的去向和发展作为问责的最后一道“关口”,受到广泛关注。随着公众问责意识的增强和问责理念的转变,越来越多的人一方面认识到让官员“下课”不是问责的最终目的,另一方面也期盼看到“下课”官员的合法复出。如果对照2009年6月出台的《暂行规定》中有关被问责官员复出的制度性规定,仅从“时限”这一点看,诸多被问责官员的复出显然是违规的。这就削弱了问责制度本身的功能和意义,也极大地降低了公众对政府和问责的信任。

  三、着力推进行政问责全过程的法制化

  (一)培育问责文化,强化异体问责
  一方面要依法增强人大、政协、民主党派问责力度,进一步建立和完善不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等;进一步扩大质询的对象范围,把质询对象从国家机关扩大到国家机关工作人员。另外一个重中之重就是要尽快完善公众合法启动问责程序的制度样本。随着全媒体时代的到来,公众和媒体在问责启动上发挥了越来越重要的作用,如《长沙市行政问责办法》中就明确规定,新闻媒体曝光也可以成为问责依据之一,这样既保障了舆论监督问责的地位,又明确了舆论监督问责的合法性。与此同时我们也应该看到,随着媒体传播力量的增强,特别是网络媒体的兴起,一边是信息的飞速传播和监督的深入广泛,一边是真假信息的辨别和舆论导向的引导难度不断加大,要让公众和媒体真正担负起监督问责的功能,还需要建立起相关法律法规,进一步规范其行为。
  (二)严格责权对等,前移问责关口
  按照“权责一致”原则的要求,任何官员在被公众授予权力时,即对公众承担了一份责任,权力越大,责任也就越大。一方面,问责的对象不应该仅仅是领导干部,还应该包括一般公务员,及所有代为行使公共权力的部门和个人,而且要把问责的关口尽量前移,在日常工作中加大监督、问询的力度,多做“事前问”,少做“事后责”,最大限度地减少不必要的经济损失和人员伤亡。而另一方面,在扩大问责对象范围的同时,我们还理应把问责的重点放在领导干部身上,要敢于问责,善于问责,勤于问责,从根本上治庸、治懒、治乱、治腐。
  (三)完善具体制度,规范问责程序
  随着问责制的健全与发展,不作为、缓作为、乱作为当然都要问责,但关键是要问得“有理、有据、有程序”,这样才能让官员明白,让百姓放心。全面推行问责制,是推进依法行政的一项重要保障措施。由于行政问责制适用对象的特点不同,其制度规定也就不可能统一适用,因此,实现行政问责制度构建和实践发展的法制化,还需要实现制度的细化和配套化。近年来,湖南省在全国率先出台了《湖南省行政程序规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省规范涉企检查若干规定》、《湖南省政府服务规定》以及《法治湖南建设纲要》等多项制度和办法。具体制度和办法的出台一方面为建立健全问责制提供了必要的依据、打下了坚实的基础;另一方面,要确保这些制度和办法真正落到实处,就必须通过问责来监督制约。这二者之间是相辅相成的,只有具体问题具体分析,具体情形具体规范,才能确保行政问责制度实施的有效性。
  (四)完善问责救济,推进依法问责
  被问责官员违规“低调”复出,引发社会关注,大家究竟关注的是什么?关注的是问责制度本身的权威和刚性。大家究竟想要看到怎样的结果?想要看到的是问责对象和事项的积极改进。而从基本的法律精神来看,任何形式和内容的责任追究,特别是非直接责任和领导责任的承担,其追究对象都应有维护自己合法权益和改正错误的权利与机会。因此,问责救济应该成为合理的问责制度设计题中应有之义。而给予问责官员以改正的机会,并让重新赋予他们权力来为民服务,是问责制度健全的重要标志。否则,一个国家有限的公共行政人力资源就会造成浪费。基于此,我们要进一步完善问责救济,加强信息公开,保障申诉权利,推进透明问责。



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